Onde a política pública se segura

Todo governo que toma posse em 1º de janeiro encontra o Estado montado por leis, fundos, conselhos, pisos constitucionais e bancos de dados públicos. Uma parte dessa estrutura pode ser alterada na primeira semana com uma assinatura. Outra parte depende de 308 deputados e 49 senadores votando duas vezes. Entre uma e outra há uma escada de quatro degraus, e cada degrau tem prazo, quórum e freio próprios.

Esta matéria abre a série Pontos de sustentação, que vai percorrer, área por área, o que protege as políticas públicas federais e o que as deixa expostas. O método vale para qualquer governo que saia das urnas.

Primeiro degrau: portaria e decreto

O decreto é ato do presidente da República; a portaria, de ministro ou dirigente de órgão. Os dois servem para regulamentar leis e organizar a administração. A Constituição permite ao presidente dispor por decreto sobre a organização e o funcionamento da administração federal, desde que isso não aumente despesa nem crie ou extinga órgão público (art. 84, VI, "a").

Pelo primeiro degrau passam, entre outras coisas, a criação e a extinção de conselhos que nasceram de decreto; as regras de funcionamento e a composição de conselhos criados por lei; o bloqueio de verbas do orçamento; a inclusão de uma estatal na lista de estudos de desestatização; normas técnicas como as de segurança do trabalho.

O bloqueio de verba pede explicação à parte. A Lei de Responsabilidade Fiscal obriga o governo a limitar empenhos quando a arrecadação ameaça a meta fiscal (Lei Complementar 101/2000, art. 9º). O nome técnico é contingenciamento. Como a maior parte do orçamento é obrigatória (aposentadorias, salários, benefícios, pisos de saúde e educação), o bloqueio recai sobre a parte que o governo pode escolher gastar: custeio de universidades, bolsas de pesquisa, fiscalização, obras, programas sem lei própria. Uma política pode continuar existindo no papel e ficar sem dinheiro para funcionar. Desde 2021, a lei proíbe esse bloqueio nas despesas de ciência e inovação pagas por fundo criado para essa finalidade, como o Fundo Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (Lei Complementar 177/2021, que deu nova redação ao art. 9º, § 2º, da Lei de Responsabilidade Fiscal).

Os freios do primeiro degrau são quatro. O Congresso pode sustar, por decreto legislativo, ato do Executivo que ultrapasse o poder de regulamentar (art. 49, V). O Supremo Tribunal Federal pode suspender o ato que contrarie a Constituição. O Tribunal de Contas da União fiscaliza a aplicação do dinheiro (art. 71). E todo decreto e toda portaria precisam sair no Diário Oficial da União para valer, o que dá ao leitor a chance de ver a mudança no dia em que ela acontece.

Segundo degrau: medida provisória

A medida provisória tem força de lei desde o dia em que é publicada. O presidente pode editá-la em caso de relevância e urgência, e o Congresso tem 60 dias, prorrogáveis por mais 60, para aprová-la, mudá-la ou deixá-la perder a validade (art. 62, §§ 3º e 7º). O prazo fica suspenso no recesso parlamentar (art. 62, § 4º). A Constituição proíbe MP sobre alguns temas, entre eles direitos políticos, direito penal e processual, organização do Judiciário e do Ministério Público, e orçamento, salvo crédito extraordinário (art. 62, § 1º).

É o instrumento das reorganizações de ministérios. A Constituição diz que a criação e a extinção de ministérios e órgãos dependem de lei (art. 88), e a MP tem força de lei. Por isso os dois últimos governos eleitos redesenharam a Esplanada por MP no dia da posse: a MP 870, de 1º de janeiro de 2019, convertida na Lei 13.844/2019, e a MP 1.154, de 1º de janeiro de 2023, convertida na Lei 14.600/2023. Enquanto o Congresso não decide, a nova estrutura já funciona.

Os freios: o Congresso pode rejeitar a MP ou deixá-la caducar, e o STF pode suspendê-la se faltar urgência ou se o tema for proibido.

Terceiro degrau: lei

Lei ordinária precisa de maioria simples na Câmara e no Senado, com pelo menos metade dos membros presentes, e passa por sanção ou veto do presidente. O Congresso derruba o veto com maioria absoluta, 257 deputados e 41 senadores, em sessão conjunta (art. 66, § 4º). Lei complementar exige maioria absoluta já na votação (art. 69).

O que está em lei só muda por outra lei. Um conselho cuja existência está prevista em lei não pode ser extinto por decreto: o STF aplicou essa regra em 2019, em decisão liminar na ADI 6121. Para extinguir um conselho criado por lei, é preciso apresentar projeto, passar pelas comissões e votar nas duas Casas.

Os freios: o veto presidencial, o controle do STF e, antes deles, a própria tramitação, com comissões, audiências públicas e prazos que dão tempo para a sociedade se manifestar.

Quarto degrau: emenda à Constituição

A proposta de emenda à Constituição precisa de três quintos dos votos, em dois turnos, em cada Casa: 308 dos 513 deputados e 49 dos 81 senadores (art. 60, § 2º). Não passa por sanção nem por veto. É o degrau dos pisos de saúde e educação; da vinculação do benefício de prestação continuada e do piso da aposentadoria ao salário mínimo (arts. 201, § 2º, e 203, V); da estabilidade do servidor; da lista de quem pode propor ação direta no STF (art. 103).

Há um limite que nem a emenda ultrapassa. A Constituição proíbe proposta tendente a abolir a forma federativa, o voto direto, secreto, universal e periódico, a separação dos Poderes e os direitos e garantias individuais (art. 60, § 4º). Quem decide se uma emenda cruzou essa linha é o STF.

Os quatro degraus em resumo

• Portaria e decreto: decide o presidente ou o ministro, e o ato vale na publicação. Exemplos: extinguir conselho criado por decreto, mudar a composição de conselho, bloquear verba. Freios: decreto legislativo do Congresso, STF, TCU.
• Medida provisória: decide o presidente, o ato vale na publicação e o Congresso tem até 120 dias para decidir. Exemplo: reorganizar ministérios. Freios: o Congresso rejeita ou deixa caducar; STF.
• Lei: decide a maioria da Câmara e do Senado, em geral em meses. Exemplo: extinguir conselho ou autarquia criados por lei. Freios: veto; STF.
• Emenda constitucional: decidem 308 deputados e 49 senadores, em dois turnos, em meses ou anos. Exemplos: pisos de saúde e educação, vinculação ao salário mínimo, lista do art. 103. Freio: STF, só nas cláusulas pétreas.

Quem pode levar um ato ao STF

O cidadão não pode propor ação direta de inconstitucionalidade. A lista de quem pode está no art. 103 da Constituição: o presidente da República; as Mesas do Senado, da Câmara e das Assembleias Legislativas; os governadores; o procurador-geral da República; o Conselho Federal da OAB; partido político com representação no Congresso; confederação sindical ou entidade de classe de âmbito nacional. A mesma lista vale para a arguição de descumprimento de preceito fundamental, a ADPF, usada contra decretos e práticas administrativas que não cabem numa ADI (Lei 9.882/1999, art. 2º, I).

No Espírito Santo, estão na lista o governador e a Mesa da Assembleia Legislativa, além dos diretórios nacionais dos partidos com bancada no Congresso.

Na prática, para um ato federal chegar ao STF por essa via, alguém da lista precisa agir. Levantamento da bancada do Novo na Câmara, feito com dados do programa Corte Aberta do STF e divulgado em julho de 2025, contou as ações de controle de constitucionalidade de 1988 a 2025: a Procuradoria-Geral da República propôs 1.756, os partidos 1.753 e os governadores 1.432. O presidente da República propôs 62, e as Mesas da Câmara e do Senado, somadas, 12. Um estudo sobre as ADIs de 2010 a 2019, publicado em revista da UFPR, concluiu que os partidos recorrem ao STF para controlar a maioria legislativa e os atos de governo quando não têm votos para barrá-los. O orçamento secreto, prática do próprio Congresso, foi declarado inconstitucional em dezembro de 2022 em ações de quatro partidos (Cidadania, PSB, PSOL e PV).

O cidadão tem outro caminho, na primeira instância: a ação popular, que qualquer eleitor pode propor para anular ato que lese o patrimônio público, a moralidade administrativa, o meio ambiente ou o patrimônio histórico e cultural (art. 5º, LXXIII; Lei 4.717/1965).

Como acompanhar

• Diário Oficial da União (in.gov.br): decretos, portarias e medidas provisórias do dia, com busca por palavra.
• Portal da Transparência (portaldatransparencia.gov.br): quanto foi gasto, por órgão, programa e município.
• Siga Brasil, do Senado: execução do orçamento por ação orçamentária.
• Relatório de avaliação de receitas e despesas primárias: sai a cada dois meses e mostra o tamanho de cada bloqueio.
• Portais da Câmara e do Senado: cada projeto tem uma ficha de tramitação, e é possível se cadastrar para receber aviso a cada andamento.
• Lei de Acesso à Informação (Lei 12.527/2011): qualquer pessoa pode pedir informação a órgão público sem dizer por quê (art. 10, § 3º); o prazo de resposta é de 20 dias, prorrogáveis por mais 10 (art. 11). Os pedidos a órgãos federais passam pela plataforma Fala.BR.

O que vem na série

As próximas matérias aplicam a escada a uma área cada: os conselhos nacionais e municipais; o orçamento e o ajuste fiscal; as empresas estatais; a estrutura de ministérios; a universidade e a ciência; ambiente, terras e povos tradicionais; a transparência dos dados públicos; os freios entre os Poderes; trabalho, previdência e serviço público; o dinheiro federal que chega aos 78 municípios capixabas. A última monta o calendário dos primeiros cem dias do próximo governo. Em cada uma, a revista indica o degrau que a mudança exige, quem pode frear e onde o leitor acompanha.